山雨欲來風(fēng)滿樓。今年以來，我國天然氣市場化改革動作不斷，其中國家管網(wǎng)公司將成立的消息，無疑是業(yè)界最關(guān)心的熱點(diǎn)。隨著管網(wǎng)獨(dú)立時(shí)代漸行漸近，我國天然氣市場化改革更需兼顧“差異化”，注重“精細(xì)化”。
國家管網(wǎng)公司猶抱琵琶半遮面
3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》，提出組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。至此，業(yè)內(nèi)議論已久的國家石油天然氣管網(wǎng)公司終于從紙面走向臺前，不日將正式掛牌。5月底，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，圍繞實(shí)踐中影響公平開放的突出問題和關(guān)鍵因素設(shè)置了條款，為國家管網(wǎng)公司成立后油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放進(jìn)行了政策鋪墊。
這一系列改革舉措意味著我國推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系又邁出了至關(guān)重要的一步，特別是對中游環(huán)節(jié)“管輸銷售一體化”的模式影響巨大。截至目前，關(guān)于國家管網(wǎng)公司的成立并無更多政策細(xì)節(jié)披露。毋庸置疑，隨著運(yùn)銷分離步伐漸行漸近，國家管網(wǎng)公司關(guān)于組織架構(gòu)、管理團(tuán)隊(duì)、資產(chǎn)劃撥、規(guī)則章程等一系列重大事宜正在緊鑼密鼓地籌備著。
在靴子落地之前，改革牽涉的相關(guān)方存在著各自不同的訴求與關(guān)切。對于占全國管網(wǎng)資產(chǎn)77%、受改革沖擊影響最大的中石油而言，如何平衡管網(wǎng)資產(chǎn)獨(dú)立對天然氣板塊盈利能力的影響和重構(gòu)新的運(yùn)營協(xié)調(diào)機(jī)制是核心；對于地方政府和省網(wǎng)而言，最關(guān)心的是國家干線管網(wǎng)與省內(nèi)管線之間的關(guān)系，以及地方管網(wǎng)的運(yùn)營模式問題；對于下游大用戶和城市燃?xì)馄髽I(yè)而言，則十分關(guān)心國家管網(wǎng)公司能否打通市場化氣量從氣源地至終端用戶的“點(diǎn)對點(diǎn)”運(yùn)輸問題，以及上中游價(jià)格機(jī)制調(diào)整對下游終端用戶的傳導(dǎo)。
市場參與者訴求各異
市場參與主體各自的訴求不同，市場上也形成了針鋒相對的聲音和呼吁，有的觀點(diǎn)甚至是截然相反。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前半政府定價(jià)半市場化定價(jià)的模式引發(fā)了價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制的不順暢，比如政府定價(jià)的居民價(jià)格和市場化的工商業(yè)氣價(jià)形成交叉補(bǔ)貼，政府定價(jià)的門站價(jià)和高額的國際市場進(jìn)口長約價(jià)格形成倒掛，導(dǎo)致上下游順價(jià)不暢，因此呼吁能夠在管網(wǎng)獨(dú)立后將價(jià)格管制徹底放開，通過完全的市場化交易形成定價(jià)（這種模式?jīng)]有考慮漲價(jià)）。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前天然氣市場化改革的時(shí)機(jī)尚未成熟，阻礙我國天然氣管網(wǎng)第三方公平開放的制約因素并非市場機(jī)制，而是管道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，即便國家管網(wǎng)公司即將成立，存量用戶很可能通過多種方式繼續(xù)壟斷管容，管道設(shè)施已經(jīng)沒有富余的管容能力，市場結(jié)構(gòu)不會產(chǎn)生質(zhì)的變化，因此主張全盤延用現(xiàn)有市場交易體系。
事實(shí)上，考慮到我國當(dāng)前的發(fā)展階段、國際國內(nèi)有別的體制與國情、廣袤疆域不同地點(diǎn)的稟賦特征，天然氣市場化改革的推進(jìn)不適合“一刀切”式的一概而論，而需要非常精妙的差異化和精細(xì)化的處理。
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市場化改革宜做好 “差異化”和“精細(xì)化”
首先，我國國情和發(fā)展階段決定，不宜簡單套用西方發(fā)達(dá)國家全盤市場化的模式，宜將暫緩市場化的部分類型進(jìn)行差異化處理。
對于西方發(fā)達(dá)國家而言，天然氣民生屬性較弱，純粹是由氣量買賣合同約定的市場行為。此外，居民由于用氣量少，單位成本高，因此比工商業(yè)大用戶承受較高的終端價(jià)格。
在完全市場化的情景假設(shè)中，居民氣價(jià)失去政策保護(hù)后面臨大幅上漲風(fēng)險(xiǎn)，可能影響社會輿論和穩(wěn)定，而高價(jià)的國際進(jìn)口長協(xié)則面臨低價(jià)現(xiàn)貨沖擊，可能產(chǎn)生國際違約風(fēng)險(xiǎn)和外交爭端。因此，通盤考慮上述因素，在改革過渡期內(nèi)，對居民用氣和進(jìn)口長協(xié)的差異化處理存在一定必要性，但從長期來看，隨著資源供給和基礎(chǔ)設(shè)施的豐富，政策導(dǎo)向的差異有望趨于消失。
第二，國內(nèi)不同區(qū)域發(fā)展程度、資源稟賦存在巨大差異，需要改革方案在合理范圍內(nèi)考慮政策的“區(qū)域有別”。
從管輸環(huán)節(jié)看，國內(nèi)主干管網(wǎng)負(fù)荷根據(jù)區(qū)域不同存在差異，西一線、陜京線等處于市場好、消費(fèi)量高的地區(qū)沿線，管網(wǎng)負(fù)荷率基本處于飽和狀態(tài)；而西南、東北等區(qū)域的干線管網(wǎng)負(fù)荷率只在20%-55%之間。此外，各省級管網(wǎng)的投資和運(yùn)營模式有較大差異，既有干線管網(wǎng)的支線（山東），也有油田集輸管網(wǎng)發(fā)展成的環(huán)網(wǎng)（川渝），還有省全資出資建設(shè)（陜西），或省屬企業(yè)與央企合資建設(shè)（廣東）。這樣復(fù)雜的模式產(chǎn)生了多方面的矛盾與沖突，比如用戶自采氣源與管網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的矛盾、干線直供與地方管網(wǎng)管輸費(fèi)層層加碼的矛盾，國家管網(wǎng)與地方管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的矛盾等等。
從供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)看，我國主要的國產(chǎn)氣源地位于西部，而主要的消費(fèi)市場則位于華北供暖區(qū)和東南沿海工業(yè)區(qū)。資源地政府傾向于將更多氣量留在門站價(jià)更低的資源地附近，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展，而氣源銷售企業(yè)則傾向于將更多氣量輸往價(jià)格承受力高的東部市場，以獲得更好的銷售收益。
因此，為平衡天然氣市場化改革對不同區(qū)域的影響，政策應(yīng)該盡可能精細(xì)化，相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、資源稟賦條件的區(qū)域可以統(tǒng)一政策，而不同區(qū)域間由于管道負(fù)荷率、價(jià)格承受力差異較大，建議根據(jù)“一事一議”的原則進(jìn)行市場化競價(jià)、管道運(yùn)營機(jī)制層面的討論。
第三，管道運(yùn)營和監(jiān)管機(jī)制需要精細(xì)化的設(shè)計(jì)，使“有規(guī)可依、有法可查”成為天然氣管網(wǎng)連通上游生產(chǎn)商和下游用戶的制度基礎(chǔ)。
區(qū)域間由于管道負(fù)荷率、價(jià)格承受力差異較大，建議根據(jù)“一事一議”的原則進(jìn)行市場化競價(jià)、管道運(yùn)營機(jī)制層面的討論。
在傳統(tǒng)的天然氣運(yùn)銷一體化模式下，以中石油為例，管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)與批發(fā)銷售環(huán)節(jié)統(tǒng)一考核、同一董事長，兩者間職責(zé)界定、成本收益等問題可以通過領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部協(xié)調(diào)、公司行政命令等方式推進(jìn)，在管網(wǎng)運(yùn)營規(guī)則不明確的情況下尚且可以運(yùn)轉(zhuǎn)。但管網(wǎng)獨(dú)立后，管網(wǎng)公司與銷售公司和其他委托輸氣的用戶是獨(dú)立法人的關(guān)系，依據(jù)約定的合同、行業(yè)認(rèn)可的規(guī)則運(yùn)作是確保管網(wǎng)運(yùn)營順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，也是實(shí)現(xiàn)天然氣市場化的關(guān)鍵保證。
此外，監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)方面，管網(wǎng)公司作為政策性壟斷環(huán)節(jié)，應(yīng)該面臨最嚴(yán)格的監(jiān)管，以避免其發(fā)展成為“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的強(qiáng)勢中間商模式，脫離基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供商的定位。目前，我國油氣行業(yè)欠缺專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能監(jiān)會也是從電監(jiān)會改制而來，存在一定程度的專業(yè)缺口，尚未建立專門針對管網(wǎng)公司的監(jiān)管職能。
